Harun Alrasid
Pakar hukum tata negara Universitas Indonesia

SETELAH Presiden Soeharto jatuh pada 21 Mei 1998, berakhirlah era Orde Baru dan dimulailah era Orde Reformasi. Bertalian dengan soal pemerintahan daerah, sesuai dengan semangat reformasi, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 diganti dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, yang mengubah sentralisasi (terselubung) dengan desentralisasi.

Dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang baru itu, proses pemekaran daerah diatur sebagai berikut: Pertama, kepala daerah (gubernur, bupati, wali kota), setelah terlebih dahulu mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (provinsi, kabupaten, kota), mengirim surat resmi ke presiden. Kedua, presiden meneruskan surat tersebut (memberikan tugas) ke Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) untuk melakukan penelitian mengenai usul kepala daerah berkenaan dengan pemekaran daerahnya dengan mempertimbangkan faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah, dan faktor lainnya.

Ketiga, jika laporan DPOD ternyata positif, presiden mempersiapkan rancangan undang-undang (RUU) tentang pemekaran daerah yang bersangkutan dan mengirimkannya ke DPR. Keempat, jika proses legislatif berjalan lancar, dalam tahap terakhir DPR mengadakan sidang pleno yang menyetujui agar RUU yang bersangkutan menjadi undang-undang, kemudian mengirimkannya kembali ke presiden. Kelima, presiden mengesahkan (menandatangani) RUU tersebut, kemudian mengundangkannya dalam lembaran negara sehingga secara yuridis mempunyai kekuatan mengikat. Perlu dicatat bahwa usul kepala daerah (yang telah disetujui DPRD) kepada presiden mengenai pemekaran daerah, oleh Mahkamah Agung dalam fatwanya disebut dengan istilah Belanda bestaansvoorwaarde (syarat pendirian).

Provinsi Irian Jaya, yang sebelumnya bernama Irian Barat, dibentuk dengan UU No. 12/1969 sebagai daerah otonomi. Tiga puluh tahun kemudian, dengan UU No. 45/1999, Provinsi Irian Jaya dimekarkan menjadi tiga provinsi, yaitu Irian Jaya Barat, Irian Jaya Tengah, dan Irian Jaya Timur. Undang-undang ini ditandatangani oleh Presiden Habibie pada 4 Oktober 1999. Undang-undang ini kemudian diubah dengan UU No. 5/2000, karena kesulitan melakukan pemilihan lokal di ketiga provinsi tersebut. Perubahan undang-undang ini ditandatangani oleh Presiden Abdurrahman Wahid pada 7 Juni 2000.

Perlu dicatat bahwa pemekaran Provinsi Irian Jaya menjadi tiga provinsi tidak sesuai dengan prosedur seperti yang diatur dalam UU No. 22/1999. Syarat utama, yaitu usul kepala daerah (dengan persetujuan DPRD) kepada presiden tidak dipenuhi. Seperti telah disebut di atas, hal ini oleh Mahkamah Agung dianggap sebagai bestaansvoorwaarde. Berhubung dengan itu, tidaklah mengherankan kalau satu hari setelah Presiden Habibie menandatangani UU No. 45/1999, DPRD Provinsi Irian Jaya secara tegas menolak pemekaran yang diprakarsai oleh pemerintah pusat. Penolakan ini tertuang dalam Keputusan DPRD No. 11/1999 tertanggal 5 Oktober 1999.

Sebagai respons terhadap gerakan-gerakan yang menentang pemekaran Provinsi Irian Jaya, Majelis Permusyawaratan Rakyat mengeluarkan Ketetapan No. IV/1999 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara, yang di dalamnya memberikan status otonomi khusus untuk Provinsi Irian Jaya. Tujuannya, "mempertahankan integrasi bangsa di dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia dengan tetap menghargai kesetaraan dan keragaman kehidupan sosial budaya masyarakat Irian Jaya". Sementara itu, Abdurrahman Wahid, yang terpilih menjadi presiden pada 20 Oktober 1999, mendukung ide untuk mengubah nama Irian Jaya menjadi Papua.

Sebagai implementasi Ketetapan MPR No. IV/1999 tersebut, belakangan lalu dikeluarkan UU No. 21/2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua, yang ditandatangani oleh Presiden Megawati Soekarnoputri pada 21 November 2001. Perlu dicatat bahwa dalam pasal 19 undang-undang ini, disebut soal pembentukan Majelis Rakyat Papua (MRP), dan dalam pasa1 76 dikatakan bahwa pemekaran Provinsi Papua harus disetujui oleh MRP dan DPRD Papua. Tentu saja syarat ini harus dipenuhi sebelum dilakukan proses legislatif di Jakarta.

Namun, laksana "halilintar di siang hari bolong", masyarakat Papua terkejut ketika Presiden Megawati Soekarnoputri menandatangani Instruksi Presiden No. 1/2003 pada 27 Januari 2003, tentang Akselerasi Implementasi UU No. 45/1999 tentang Pembentukan Provinsi Irian Jaya Tengah, Provinsi Irian Jaya Barat, Kabupaten Panisi, Kabupaten Puncak Jaya, dan Kota Sorong. Instruksi Presiden (Inpres) ini nyata-nyata tidak sesuai dengan UU No. 21/2001 yang memberikan status otonomi khusus untuk Provinsi Papua, yang implikasi yuridisnya ialah mengesampingkan (menderogir) UU No. 45/1999.

Sebagai reaksi spontan, pertengahan Februari lalu, Forum Komunikasi Generasi Muda Papua di Jakarta dan Solidaritas Nasional untuk Papua mengeluarkan pernyataan yang menolak Inpres tersebut. Selain itu, pada 20 Februari 2003, diselenggarakan debat publik di kantor Lembaga Bantuan Hukum Jakarta yang disponsori oleh Solidaritas Nasional untuk Papua.

Alhasil, UU No. 45/1999 adalah cacat hukum karena tidak memenuhi prosedur seperti yang diatur sebelumnya dalam UU No. 22/1999. UU No. 45/1999 sebenarnya sudah dikesampingkan oleh UU No. 21/2001 yang dimaksudkan untuk memuaskan rakyat Papua yang menentang pemekaran. Dari segi sosial budaya, rakyat Papua merupakan masyarakat etnis yang homogen dan satu lingkaran hukum adat (rechtskring), sehingga tindakan pemekaran akan berpengaruh terhadap integrasi bangsa dalam wadah NKRI.

Dalam membangun Provinsi Irian Jaya, kesejahteraan rakyat Papua harus menjadi prioritas utama. Dan akhirnya, dalam penyelenggaraan otonomi daerah, seperti yang dikatakan dalam Konsiderans UU No. 22/1999, penekanannya ialah pada prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah. Bukan semata-mata mengedepankan kemauan pusat.